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24家省级“环保类”集团横空出世,偶然or必然?

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发表时间:2020-12-23 16:09作者:徐冰冰来源:中国水网

近年来,一大波地方省级环保平台如雨后春笋般出现,吸引了行业的广泛关注,中国水网2019年曾经对它们的组织结构和战略逻辑进行过观察分析。(相关新闻:818 这三个省级环保集团:大环保时代的聚合打法;政府联动国有资本,这八大地方性环保集团“信步走来”)

今年来出现的江苏省环保集团再一次掀起了行业对“环保类”集团的关注高潮。据中国水网不完全统计,截至目前,已出现24家省级“环保类”集团。本文追根溯源,尝试从源头上分析这些省级“环保类”集团出现的背后逻辑。

近年来,省级“环保类”集团不断出现在公众视野。近期,江苏省环保集团的挂牌成立再次掀起行业关注热潮。

本文从政府投融资规律说起,从2002年开始至今年,大致可以分为三个阶段:特许经营时代(2002~2012年)、PPP大举扩张阶段(2013~2017年)、PPP规范整顿期(2017年至今)。在这三个阶段期间,PPP(社会资本融资)和国家平台融资两者基本上是此消彼长的关系。国家融资平台的身影从来没有消失过,省级“环保类”集团的出现从本质上讲,是政府投融资行为的又一次调整,国家平台融资再一次升温的表现。

中国水网吐血深扒24家省级“环保类”集团的前世今生,从成立之始的发起部门、股东结构、股东性质、到如今的业务布局、再到执掌环保集团大局的掌门人履历。并将其进行了分类成表,以期最大化为大家呈现这些省级“环保类”集团成立背后的内在深层逻辑。

偶然or必然?

近年来,环保政策密集出台,国家监管日益趋严,催生出庞大的环保盛宴。综合性强、体量大的环保项目不断涌现。而中国的环保产业的发展和格局演进一直受到PPP的高度影响,同时也正是政府环境公共服务的市场化过程造就了环保产业中最主要的力量。

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图1

从政府投融资总的规律来看,PPP(社会资本融资)和国家平台融资两者基本上是此消彼长的关系(如图1所示)。环境产业几十年的发展也证明了这一规律的合理性。

特许经营时代(PPP1.0阶段,2002年—2012年),在市政基础设施建设领域,国家在2002年发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,2004年发布了《市政公用事业特许经营管理办法》。在上述政策的推动下,形成了相对成熟的单体特许经营项目,应用领域主要是城建司所管辖的市政基础设施六项:污水、垃圾、供水、燃气、供暖、公交。

随后,国家又出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等一系列政策,这大大促进了社会资本通过各种形式参与到公用事业和基础设施的建设及运营环节中。

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图2(E20数据中心供图)

其中,2008年是这一阶段一个非常重要的转折点。在中央政府4万亿经济政策的刺激下,地方政府融资平台不断发展壮大,平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金,通过PPP或特许经营方式让外地社会资本参与的方式有所放缓。

市政基础设施的建设成为地方政府融资平台的任务,这些市政基础设施建设项目绝大多数被地方县、市级属地化平台拿下,这从图2可以明显看出。1998年以来,市政污水市场化率整体上呈增长趋势,其中从2008年开始,属地性上市公司的占比不断增长。

但此后由于平台过度发展,引发地方债管理趋严,政府开始调整融资任务,催生出PPP新阶段(2.0时代)。

2013年,国务院常务会议中提出通过市场化配置资源,2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》发布,自此PPP的发展进入覆盖范围大举扩张阶段。最大的区别就是突破了2003年的特许经营领域,范围几乎涵盖了地方所有需要融资的领域。

这一阶段的环保PPP项目突破了单体项目,在环保领域出现了大型水领域的水环境综合整治(黑臭水体)PFI项目,固废领域则在环卫和厨余领域开始尝试。社会资本承担了大量的PPP融资任务,参与主体主要是民企和建筑型央企。

比如,以中国铁建、中国石油化工、葛洲坝、中国建筑、中国交建、中国电建等为代表的央企就是在这个时候趁机转型杀入环保领域。东方园林、铁汉生态、启迪桑德、博天环境等民企拿环保PPP项目拿到手软。

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图3

E20研究院曾针对市政环保领域提出市政环保PPP四分类理论(图3所示),其中c类非特许经营的政府购买型PPP(PFI)包含管网融资建设、不含污水厂的黑臭水体治理和海绵城市、土壤修复、农村污水或垃圾治理等。PFI类项目不但主要依赖纯政府付费,同时不像特许经营项目,其经营和运营属性较弱,目前多仅为维护性质,如管网、未含污水的黑臭水体治理等领域。这类项目不再使用以单元竞标和以量计价的模式,而是采用了可用性付费的方式,随之带来了“工程化导向”和“隐性负债问题”,是之前PPP争议和整顿的“重灾区”。

上述问题出现以后,2017年财政部开始出台一系列约束地方融资的文件,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金【2017】92号)等。PPP逐步进入新的规范整顿发展时期。

此轮对于PPP项目的整顿尤其是92号文的发布挫伤了金融机构的信心,民企面临更大的融资压力,很多重度参与PFI类型项目的民营企业在这一阶段受到了“致命性”的打击和损伤。比如典型的东方园林事件。这个信用崩塌的背后,也有PFI项目区别于特许经营项目的运营属性缺乏带来的回款保障相对较弱的本质。

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图4(E20研究院数据中心供图)

这从E20研究院数据中心对2016~2019年水环境项目社会资本中标情况的统计分析中也可以明显看出(图4所示)。2017年PPP被规范整顿之后,建筑型央企份额变化不大,而平台型国企在水环境PPP项目中的占比逐渐增大;园林类民企以及偏好投资运营项目的A方阵的占比逐渐下降,前者属于前述的情况,以民营企业为主的企业被迫退出,后者则来自这些企业(国资也占有优势)的战略性退出。

PPP项目可以分为两类,一类是传统的政府特许经营项目,如供水PPP、污水厂BOT、垃圾焚烧厂BOT等;另一类是非运营类的工程类PFI项目,如黑臭水体治理、海绵城市、园林景观等,其基本特征是按可用性付费进行结算,没有按量付费的机制。

这相当于两种不同的赛道,传统项目是柏油路,PFI是砂石路。传统项目运营属性强,对政府的支付信用约束也更强。如污水处理、垃圾焚烧、环卫项目等,如果一旦不运营,会对城市运转、百姓生活产生重大影响。而园林景观等工程类项目,如果地方政府财政困难,可能会找理由推迟这类项目的支付。

经历过PPP狂飙期、整顿期,总结PPP(实际上是PFI项目或者捆绑PFI类型的PPP惹的祸)造成的一系列问题之后,地方政府发现,PPP不能承担所有的任务,做大省级平台才会带来地方政府投融资空间。除了市县政府做大其本级平台企业外,PPP中的PFI项目(当然也包括省里筹划的其他投融资模式)从本质上应该由“本地和尚”平台型国有企业来承担,他们有着天然的优势,包括以三峡为代表的中央级别的平台企业和省级平台企业(省级环保集团)。

为什么非得是“本地和尚”来念经呢?这背后的原因还得从我国特色的三大关系:央地关系、部委关系、所有制关系说起,PPP发展中出现的各种问题,都离不开这三大关系的影响。

(1)央地关系

央地关系的核心,就是央地的财权事权的分配。那么其背后,是我们中央政府和地方政府的关系,与西方的各州县高度自治的治理模式比,我们的地方政府更像没成年的儿子,缺乏独立性,需要中央政府为其承担无限责任,对应的中央政府对地方政府也有很大的控制力,这两个特点显著影响了我们的PPP的演进(我本人坚信中央集权管理模式的国情合理性和“道路自信”,此处不再细表)。首先,中央政府要一直控制地方政府的融资冲动(融资冲动的由来当然是儿子为了满足老爹的考核标准而得到升迁),而PPP2.0,就是由此为了替换投融资平台而来。其次,中央政府有救助地方政府免于破产的责任,而PPP后,破产的主体变成了社会资本,是不是可以使中央政府免于救助呢?情况恐怕又没有那么简单,因为现在的PPP,最终拖累的是银行,那么,国有制的属性和安定团结的因素,我们的银行也是要中央政府救。

这些问题,都会导致我们在借鉴PPP的西方经验时简单照搬,如果不充分考虑地方政府行为逻辑,就会容易犯当年“王明的教条主义”错误,比如英伦范的PFI。细想下,现在有些人批评的PFI类的PPP项目有拉长BT化和PPP的庞氏融资风险,不正是地方政府本质上并没有充分地从提升公共服务的需求出发而带来的吗?不正是由于地方政府尚未成年的人格属性所带来的吗?所以,要引进PFI是可以的,但要针对我们地方政府的情况,中央政府要为其进行特别的设计,手把手地带着地方政府,尽力约束其导向公共服务,而不是让他们将其只作为融资工具。那么,这也是我们在立法中要进行思考的。当然,由于收归中央的财政收入达到50%强而导致地方依赖土地财政,我们未来的财税体制改革,和中央地方财权事权分配肯定还得做调整,否则,PPP的稳定支付来源依然很难设计,土地财政的脉冲性特征,和长周期的PPP也无法做很好的匹配。这个巨大的难题,我想还是要请财税专家结合在一起思考设计了,这也是PPP的推进中财政部责任重大的原因之一。

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(2)所有制关系

所有制关系当然也是非常重要的考虑视角,由于金融系统的国有制为主,以及他们业务能力的某些短板和价值取向的偏好(为了避免被拍,我说的朦胧些),自然会形成国有的社会资本的融资优势(尤其是央企),那么,即便我们的社会资本选择程序公平公开(实际上也很难避免价值取向型的偏爱),在中国的PPP还是会出现国进民退的趋势和争议,而这个,是非暂时不讨论,在政策设计时,就应该有所预计。

考虑所有制关系的另一个产出是,我们必须尊重,在几十年的公建公营中,已经有大量专营国有公司存在的事实,他们其中一部分已经不是简单的投融资平台,一二线城市中,他们部分公司的能力,甚至高于社会资本,所以,这就带来对今天财政部文件(财金2016-90号文)的争议,强制PPP是否真的在提高所有城市的公共服务效率?我们是否思考了这些E20称之为B方阵的专营公司的前途呢?是不是他们通过与政府划清政企边界就可以提高效率而由此好于PPP呢?是不是应该让他们与社会资本并存才更有利于鲶鱼模式提高效率呢?(这又是一篇大文章,以后慢慢写吧。)

(3)部委关系

部委关系的视角当然也是很重要的,比如发改委和财政部如何分工合作的问题,比如与行业部门如何加强合作的问题。这些,都在影响我们PPP2.0的局面。所以建设部是十分幸福的,当年他们独自推进特许经营,竟然没有任何一个其他部委来折腾他,这也许也是特许经营相对稳定完善的原因之一吧。当然,我们现在有人担心PPP项目落地太快太多太急,一下就成了PPP规模世界第一,除了部委分别大力推动外,另一个原因是在中国的PPP,在经济下滑周期中还要承担拉动GDP的责任,这些,和于安老师所强调的PPP要提升公共服务效率的内核又有啥关系呢?

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当然,即便PPP有前述的问题,规范后作为一种市场化模式却已经逐渐稳定下来,在财承空间的消耗过程中,以PFI为方式的流域治理和景观项目继续释放,与市县本级平台公司直接承接类似项目,和在南方富裕地区出现的EPCO模式操作类似项目,形成水十条激发下的这类项目的三分天下的局面。这类PFI项目一般体量比较大,建设期需要企业垫资,当需要大规模融资时,PPP项目更有利于国企参与,因为国企相对资金雄厚,承担风险的能力也更强一些,更重要的是中国国情下,金融系统更信任国资企业,这导致国资具有更强的融资能力。

在前面的分析里可以看到,融资压力大、协调政府的能力要求高等因素,使得有不少具有平台属性的国企以带有类似市县级平台公司的色彩进入了PPP领域,只不过受限于市县级平台公司不能作为社会资本参与PPP,省级和中央级平台属性的国企就形成了另外一种投资平台。同时这种模式也可以集成技术、运营等方面为一体,与地方政府接触时在信用、协调能力和融资能力等方面也有比较优势。而民企融资相对较难,造成的项目现金流压力较大,承担的风险也相对较大。因此,PFI类的PPP项目天然地更有利于具有平台属性的公司来做。

反过来,其实从PPP1.0时代到2.0时代,不管是2008年之后地方政府融资平台的发展壮大,还是2014~2017年,建筑型央企加入环保PPP战队,还是当前火热的省级环保集团,国家融资平台的身影一直没有消失过,只不过有时活跃有时安静。省级环保集团的出现从本质上讲,是政府投融资行为的又一次调整,国家平台融资再一次升温的表现。其中,部分项目以PPP为载体,还有其他很多项目,这些省级平台公司也在开发其他模式。

24家省级“环保类”集团深溯源大分类

平台的产生成了行业重点关注的任务,其中,中央级平台企业以三峡和中节能为代表,近年来在长江大保护上表现突出。

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本文在此重点分析地方省级“环保类”平台。中国水网不完全梳理统计了近年来成立的24家省级“环保类”集团(如上图所示,如有遗漏,欢迎补充),并根据其发起部门、股东结构和业务类型做了分类:环保型、水利型、不特定型。其中水利型12家,环保型9家,不特定型3家。

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这24家省级环保集团具有浓厚的地方政府背景,实控人分别是省国资委(15家)、省政府(3家)、省水利厅(2家)、省财政厅(局)(2家)以及地方国企(2家)。

值得一提的是,水利厅或环保厅实际控制必然代表着这类环保平台的发起本源和优势所在,而国资委或财政厅作为实控人往往是后期安排,未必是其业务类型的本源,需要结合发起过程的细节进行判断。可惜限于公开资料所限,不少环保集团的策划发起单位很难了解到。

根据当前了解到的公开资料,绝大多数省级环保类集团由省环保厅和省水利厅发起。

这些省级环保集团将作为省级政府的投融资平台,贯彻省委省政府重大节能环保决策,承担起推进省域环保产业和环境治理的艰巨任务,来完成国有资产的保值增值任务。造成这种现象的背景也是前文所述的市县级投融资平台多年来由于地方债务问题被财政和人行压制的原因。同时,也确实存在一些跨地级市的环境治理问题,或者公益性强的项目类型,需要这样的兼具协调和融资能力的平台来承担使命。从部分省级平台公司的控股股东划归财政厅也可以体现解决投融资瓶颈的这个思路。

当然,这些省级环保集团所公开的业务范畴,大多为“全产业链条”发展模式,业务综合性强。它们大都以打造百亿甚至千亿元综合性环保产业集团为目标,可谓雄心勃勃。但是在中国特色三大关系中部委分割的特点下,这些省级环保集团的初始优势地带一定和它的发起部门有着千丝万缕的关系。当然,也存在来自省政府统一安排的跨部门整合资源的类型,那么,这样的省级平台公司业务类型的部门属性就不会太显著。

总体而言,结合各主管部门的事权范围,水利部门(省水务局或水利局)发起的省平台公司初始业务领域在水利、原水业务,也会涉及村镇及农村供水,并由此延伸到村镇污水治理等。而环保部门(省环保厅)发起的省平台公司则倾向于在土壤修复、工业三废和工业园区、环境监测和村镇、农村环境整治和污水领域有所布局。住建部门(省建设厅)发起平台公司较少,这是因为其主管范畴更明显地落在市县给排水事权范围。